A contínua erosão das políticas de desenvolvimento sustentável para a população indígena

Sufyan Droubi | Raphael J Heffron

| Brasil |

agosto de 2020

traduzido por João Calixto

"A febre do ouro, que continua impondo a morte ou a escravidão aos indígenas da Amazônia, não é nova no Brasil; muito menos seus estragos" (Galeano, 2004)

A difícil situação dos povos indígenas no Brasil ilustra tragicamente a progressiva erosão dos pilares do desenvolvimento sustentável. Apesar dos povos indígenas terem um papel crucial na promoção de um desenvolvimento sustentável para todos, eles sempre estiveram nas periferias, sofrendo por uma arraigada e generalizada discriminação, além de recorrentemente permanecerem invisíveis àqueles que formulam políticas públicas e à sociedade em geral. Isso não apenas afeta sua saúde e bem-estar (Coimbra Jr. and Santos, 2000) - mas também seus direitos, acesso à justiça e a qualidade dessa (veja Cunha, 1994).

As disposições da Constituição Brasileira, as quais objetivam o empoderamento dos povos indígenas, tem sido progressivamente diluídas com o passar dos anos - não apenas pela avalanche de processos judiciais referentes a demarcação de suas terras, que culminou com a "Decisão Raposa Serra do Sol" de 2009¹, mas também pela incapacidade do Estado de aprovar as leis necessárias que garantam a efetividade plena dessas disposições². Mas é com os atuais líderes políticos, ao convocar um novo tipo de "corrida do ouro", uma corrida por recursos minerais e energéticos, que a discriminação é canalizada para o discurso oficial (Survival International).

A discriminação encontra seu caminho nas políticas oficiais, facilitadoras do uso das terras indígenas para certas atividades, conforme ilustra um recente projeto de lei de autoria do governo, que busca regular a exploração de recursos minerais e energéticos em terras indígenas (Poder Executivo 2020), vigorosamente rejeitada pelas próprias comunidades indígenas devido a erosão de direitos que implica (Associação dos Povos Indígenas do Brasil (APIB) 2020a). Para convencer a sociedade de sua agenda, líderes da Associação invocam um nacionalismo cultural e um nacionalismo de recursos, afirmando uma necessidade urgente de proteção da "cultura" e dos "recursos" do país contra aqueles categorizados enquanto outros (p.ex, Presidente da República do Brasil, 2019).

As comunidades indígenas (assim como organizações internacionais, organizações não-governamentais e até acadêmicos) estão invariavelmente entre esses outros que necessitam ser "integrados a nossa sociedade" (Bolsonaro 2019) (ou expulsos, ou silenciados). Dirigindo-se às massas e contornando as instituições, lideranças indígenas jogam o antigo jogo do populismo, que é muito bem conhecido na América Latina (Svampa, 2019). Mas essas mesmas lideranças também estão jogando um novo jogo que pode ser descrito como um autoritarismo de extrema-direita pós-verdade. Eles fazem um amplo uso das mídias sociais para transmitir ódio a esses “outros”, engajando-se numa "pedagogia da monstrualização" (similar ao que foi descrito em Fernandes, Souza e Silva, e Barbosa 2018) que está enraizada em um nacionalismo cultural e de recursos. Consequentemente, o nacionalismo torna-se uma forte norma que desloca as normas legais e princípios da justiça que balizam o desenvolvimento sustentável.

A resposta para este tipo de política presume um fortalecimento das normas legais e da justiça para que assim seja possível promover um desenvolvimento sustentável para as periferias e, deste modo, para todos. Com a nossa atenção voltada aos povos indígenas brasileiros, neste pequeno artigo, argumentamos que o desenvolvimento sustentável é um trabalho em andamento ; discutimos a importância de certas normas para que esse desenvolvimento seja garantido, e o modo como essas normas foram corroídas pelos jogos políticos atuais, terminando com algumas reflexões sobre justiça.

Desenvolvimento Sustentável como um trabalho em andamento

A ideia de desenvolvimento sustentável para todos repousa em um equilíbrio frágil entre satisfazer as necessidades das gerações deste tempo presente “sem que isso comprometa os meios pelos quais as futuras gerações irão satisfazer as suas necessidades” (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1987). A busca por esse equilíbrio oferece uma sólida base para uma pedagogia da coexistência onde a solidariedade substitui o ódio (cf Fernandes, Souza e Silva, and Barbosa 2018).

Atingir este equilíbrio, entretanto, é uma tarefa difícil. Primeiro, nem todos os membros desta geração têm o mesmo poder de deliberação nos processos de decisão que constituem suas vidas. Segundo, as gerações futuras não têm nenhuma projeção de voz nos processos de decisão atuais. Terceiro, a participação não é suficiente: algumas decisões que afetam tanto as gerações presentes como futuras — por exemplo, aquelas relacionadas à resiliência às mudanças climáticas, à gestão de ecossistemas ou à transição justa para uma economia de baixo carbono — são complexas e necessitam tanto do saber científico como do tradicional.

Por conta disso, é necessário que os indivíduos e comunidades mais vulneráveis, aquelas nas periferias, como as comunidades indígenas, sejam capazes de participar efetivamente nos processos de decisão que fundamentam suas vidas; e que normas existam para guiar as gerações que aqui estão para que quando tomarem decisões não coloquem em perigo os mais vulneráveis, nem agora e nem no futuro.

A nível nacional, as constituições modernas estabelecem normas fundamentais para guiar os processos de tomada de decisão. Muitas delas mundo afora afirmam o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável. Algumas vão além: a Constituição equatoriana afirma que a natureza “tem o direito a um respeito integral pela sua existência e pela manutenção e regeneração de seus ciclos de vida, estrutura, funções e processos evolutivos" (Equador, 2008).

As Constituições também estabelecem mecanismos para os indivíduos e comunidades participarem dos processos de tomada de decisão a respeito das questões que afetam suas vidas. A Constituição colombiana afirma que "qualquer indivíduo tem o direito de desfrutar de um ambiente saudável" e apela para "participação da comunidade nas decisões que lhe concernem" (Colômbia, 1991). Do mesmo modo, as constituições tentam empoderar aqueles que são vulneráveis. O Artigo 231 da Constituição brasileira mantém que "o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas" (Brasil, 1988).

Portanto, em diferentes países, as normas constitucionais que promovem um desenvolvimento sustentável são similares, o que não é por acaso. A difusão de normas entre países é impulsionada por processos internacionais (cf Risse, Ropp, e Sikkink, 2013; Droubi, 2017). De fato, muitas dessas são sustentadas por tratados internacionais (por exemplo, a Convenção C169; o Acordo de Paris, 2015). O Artigo 231 da Constituição brasileira ressoa com as disposições da Convenção C169, obrigatória para países como o Brasil que a ratificou.

Essa convenção afirma que "os governos deverão estabelecer ou manter procedimentos com vistas a consultar os povos interessados, a fim de se determinar se os interesses desses povos seriam prejudicados, e em que medida, antes de se empreender ou autorizar qualquer programa de prospecção ou exploração dos recursos existentes nas suas terras." (Convenção C169 1989, Art 15[2]). Mas os esforços internacionais complementam as medidas nacionais de outra maneira, como por exemplo, quando a ONU afirma que, independentemente das leis nacionais, as empresas têm a responsabilidade internacional de adotar procedimentos adequados para apurar os impactos de suas atividades no campo dos direitos humanos, inclusive por meio de uma "consulta significativa" com as comunidades afetadas (UN OHCHR 2011, Princípio 18; veja Droubi 2015).

Houve esforços transnacionais realizados por uma miríade de atores internacionais e nacionais, para fortalecer normas que são cruciais para assegurar um desenvolvimento sustentável para todos. Nós chamamos esses atores de empreendedores normativos, que trazem visibilidade para as periferias; nomeiam os problemas que as afetam; promovem normas para tratar desses problemas e ajudam a sociedade a entender e internalizar essas normas a um ponto onde a conformidade com elas é "automática".

Quanto mais indivíduos tornam-se conscientes desses problemas e respeitam essas normas, mais eles demandam esse alinhamento de outros atores — como o mercado e os governos. Falar de um desenvolvimento sustentável é falar sobre um trabalho em andamento que acontece em níveis nacionais e internacionais e objetivam a construção de identidades individuais e coletivas, para que comportamentos sustentáveis sejam vistos como “naturais”. A seguir, discutimos alguns desses problemas e normas.

Da sustentabilidade ecológica ao conhecimento e participação indígenas

A ideia por trás do princípio da sustentabilidade ecológica não é nova (Boff 2017), e o que ele demanda é que as atividades econômicas sejam desenvolvidas com respeito a capacidade de carga dos ecossistemas (Ross 2009; Bas Vilizzio et al. 2019). Isso é importante para todos os pilares do desenvolvimento sustentável - econômico, ambiental e social. É bastante evidente que a exploração insustentável de recursos leva a destruição de ecossistemas, o que compromete a saúde humana (Corvalan, Hales, and McMichael 2005; Aragão et al. 2016; Galvani et al. 2016).

É particularmente notável que a destruição dos ecossistemas desloca animais para próximo dos habitats humanos, facilitando a transmissão de patógenos através de espécies, contaminando seres humanos e causando epidemias (Sttele et al. 2020; Vidal 2020). Isso cria uma pressão nas instituições públicas, como as dos sistemas de saúde, que falham em atingir seus objetivos. Enquanto esses acontecimentos afetam populações inteiras, eles são particularmente prejudiciais às periferias (por exemplo, APIB 2020b; Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura 2020; também Cambricoli, Santana, and Nogueirão 2020; Laughland 2020). Como as periferias são as que mais sofrem com essa dinâmica, a desigualdade aumenta, elevando a angústia social. Portanto, garantir a sustentabilidade ecológica é fundamental, mas esse princípio também depende do respeito a outras normas.

Certamente, a proteção da capacidade de carga dos ecossistemas envolve respostas a problemas complexos, que requerem um saber especializado - não apenas científico mas também tradicional. Como foi dito pelo juiz Weeramantry do Tribunal Internacional de Justiça, um tomador de decisão deve "contar [ao analisar uma situação] com o saber científico disponível" no momento em que a análise estiver ocorrendo (Nuclear Tests (Revision) Case’ 1995). Esse é o princípio da inter-temporalidade, que também está contido no Protocolo de Kyoto e no Acordo de Paris (‘Emenda de Doha ao Protocolo de Kyoto’ 2012; ‘Acordo de Paris’ 2015).

Estudos recentes sugerem um outro aspecto do princípio, que se refere aos saberes indígenas e tradicionais no que diz respeito à administração do meio ambiente, o que se evidencia crucial na proteção dos ecossistemas (Plataforma Intergovernamental sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos 2019) e no processo de adaptação às mudanças climáticas (Adger er al. 2014). Evidentemente, observar o princípio da inter-temporalidade, como formulado aqui, englobando também os saberes tradicionais, cria desafios na teoria e na prática.

De uma perspectiva epistemológica, por exemplo, surge a pergunta sobre como os saberes científicos e tradicionais devem ser conciliados (para uma interessante discussão, Santos 2007). Na prática, aqueles que têm tomado as decisões recorrentemente encontram dificuldades imensuráveis em transformar as recomendações científicas em políticas (Droubi, 2020). Além disso, o desenho dos processos políticos e de suas instituições não é normalmente receptivo às diferentes cosmologias, especialmente as das periferias.

Muitos estudos mostram que a natureza perece de modo mais lento nas terras indígenas, e que a participação dessas comunidades nos processos deliberativos a respeito de suas vidas aumentam a proteção dos ecossistemas (Plataforma Intergovernamental sobre Biodiversidade e Serviços Ecossistêmicos, 2019, B6, D5). Como uma recente encíclica papal explica, quando os povos indígenas “permanecem em suas terras, eles próprios cuidam delas da melhor maneira” (Papa Francisco 2015). Portanto, a participação dos indígenas não apenas aumenta as perspectivas de que suas necessidades sejam atendidas adequadamente (Organização Mundial da Saúde, 1999), mas também contribuem na manutenção do meio ambiente para as gerações presentes e futuras. Além disso, a Corte Interamericana de Direitos Humanos afirma que as comunidades indígenas têm o direito de participar dos processos deliberativos relacionados às atividades econômicas em seus territórios (‘Sarayaku v. Ecuador Case’ 2012; see Droubi 2015, Courtis 2009). De fato, a demanda pela participação das comunidades tem um longo histórico, como demonstra o Relatório Brundtland de 1987 (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1987).

Quanto ao conteúdo em relação ao direito de participação, a Convenção C169 obriga os governos a consultarem os povos indígenas de boa fé e de forma apropriada às circunstâncias específicas do caso; e de dispor de procedimentos próprios que permitam aos indígenas participarem livremente em todos os níveis deliberativos e dar seu consentimento informado ou aceitação para uma decisão. (Convenção ILO C169; veja também UN, 2017, Artigo 19). Portanto, a participação não deveria ser reduzida a um exercício retórico.³

O ataque populista contra normas, instituições e atores

A onda de extrema-direita populista, caracterizada por um nacionalismo cultural e de recursos, tenta estabelecer um novo tipo de momento constitucional, marcado por uma profunda renovação das normas e instituições, incluindo aquelas que existem para proteger as comunidades indígenas. O populismo encontra muito de sua legitimidade invocando um nacionalismo dos recursos, que constitui uma norma poderosa, e que disputa com e prevalece sobre, princípios como sustentabilidade ecológica, inter-temporalidade e participação. É também uma norma que justifica um ataque às instituições: as instituições nacionais são contornadas (Alessi, 2020) e as instituições internacionais denunciadas (Alves, 2020). Em nome do nacionalismo, periferias e empreendedores normativos são silenciados, e universidades e acadêmicos são publicamente atacados (Scholars at Risk, 2019). Basicamente, as normas, instituições e atores que tem promovido um desenvolvimento sustentável para os povos indígenas e outras comunidades vulneráveis são corroídas e enfraquecidos.

Muito disso fica claro, por exemplo, no discurso do presidente do Brasil que abriu a Assembléia Geral das Nações Unidas em 2019. Em um único discurso, ele tratou da soberania sobre a Amazônia nos termos mais estreitos; defendeu a exploração de ouro e outros minerais em terras indígenas; afirmou que as organizações não governamentais querem manter os indígenas brasileiros na condição de "homens das cavernas"; tentou deslegitimar e substituir um conhecido líder indígena, que tem atuado como um empreendedor normativo pelos direitos dos povos originários, por alguém da sua própria escolha; e apelou ao princípio de soberania, e para que todas as leis internacionais e domésticas sejam orientadas pela sua versão da fé cristã (Presidente da República, 2019). Enquanto isso, as invasões de terras indígenas por indivíduos e grupos armados em busca de minerais aumentou de modo espiralar e desenfreado (Reuters, 2019), e o governo vem supostamente usando a pandemia para impor pressão política pela legalização das invasões atuais e passadas (APIB 2020b; D. Phillips 2020), o que enfraquece a proteção ambiental (Colombari and Mesquita, 2020). Alertas que tentam impedir um genocídio multiplicam (Phillips, 2020). Tudo isso tem causado uma profunda mudança na identidade do país (Passarinho 2019).

Claramente, a resposta ao populismo necessita de um fortalecimento das normas e atores. Mas se o populismo depende de uma versão restrita do nacionalismo de recursos para justificar sua exploração insustentável dos mesmos, as normas que sustentam a justiça, a justiça energética em particular, emergem como uma força poderosa contra o populismo - e a favor do desenvolvimento sustentável (ONU, 2019).

Uma Nova Justiça para as Comunidades Indígenas, para todos

A erosão da justiça para as comunidades indígenas continua acontecendo em uma escala global (veja Tzai, 2019). Como indicado previamente ela é particularmente notável no contexto de uma corrida por recursos. Esses recursos são de diferentes tipos mas geralmente contribuem para o desenvolvimento econômico, e com isso podemos afirmar que em muitos casos essa corrida está apenas começando. A demanda pode mudar de acordo com os diferentes tipos de recurso, mas no geral ela permanecerá a mesma em termos de um contínuo impacto sobre comunidades indígenas e comunidades locais. O desenvolvimento econômico segue caminhando de um modo pelo qual a desigualdade social só aumenta.

Assim como Esther Duflo e Abhijit Banerjee, muitos outros vencedores recentes do Prêmio Nobel, como por exemplo Joseph Stiglitz, têm focado no crescimento da desigualdade. As medidas contra as comunidades indígenas resultam na continuidade da desigualdade social, do mesmo modo, em oposição, como nunca resultam em impactos positivos através da retificação dos problemas criados. Basicamente, as terras dos povos originários são exploradas e o que é extraído não é distribuído de modo justo.

A sociedade tem seguido adiante e existe uma percepção crescente de que é necessário mais justiça social. No centro do problema está a corrida por recursos energéticos, e a exploração desses recursos deve ser orientada em um conjunto de novas normas. O jeito "antigo" de fazer as coisas evidentemente não funciona. De fato, existe um reconhecimento generalizado disso por todo o mundo e essa nova área de pesquisa, a "justiça energética", emergiu para tratar desse apelo por mais justiça, assim como para garantir que os problemas relacionados à desigualdade sejam de fato enfrentados (Heffron e McCauley, 2017).

No centro da justiça energética estão a aplicação de cinco formas chaves de justiça (Heffron e McCauley 2018), que são:

Justiça distribuitva – diz respeito à distribuição dos benefícios e custos do setor energético (os rendimentos de óleo e gás são suficientemente repartidos?; quem sofre com o estragos ambientais?);
Justiça processual – o foco aqui está nos processos legais e na obrigatoriedade do cumprimento de todas as etapas legais (todas as etapas de uma declaração de impacto ambiental estão sendo cumpridas?);
Justiça baseada no reconhecimento - são os direitos de diferentes grupos da sociedade reconhecidos? (estamos reconhecendo os direitos dos povos indígenas?);
Justiça cosmopolitana – isso deriva da crença de que somos todos cidadãos do mundo, portanto, temos considerado os efeitos para além de nossas fronteiras, de uma perspectiva global?
Justiça restaurativa – qualquer injustiça causada pelo setor energético deve ser retificada por esse setor, com o foco na necessidade de que certas leis sejam fortalecidas (os locais de extração de energia devem retornar ao seu uso anterior, portanto, a política de gerenciamento de resíduos e o descomissionamento devem ser feitos de modo efetivo)

Essas cinco formas de justiça precisam ser aplicadas se quisermos garantir benefícios coletivos provenientes da exploração de recursos e isso é particularmente evidente no que diz respeito às comunidades indígenas (veja "Justiça baseada no reconhecimento").

A importância dessas formas de justiça, que podem ser coletivamente afirmadas como formadoras do cerne da "justiça energética", é que elas pretendem resolver os problemas antes mesmo que sejam criados. É muito comum que o foco da justiça climática e da justiça ambiental seja apenas em relação ao período posterior ao problema. É preciso que haja responsabilidade e ações efetivas para lidar com a desigualdade, e é na raiz da questão, no âmbito dos problemas gerados pelas atividades de exploração de recursos, que a primeira ação acontece.

Existe etapas legais, como as Avaliações de Impacto Ambiental, que claramente não são aplicadas em todo o mundo e não correspondem às cinco formas de justiça que compõe a justiça energética. De fato, as Avaliações de Impacto Ambiental apenas se aplicam na fase de desenvolvimento do projeto e por isso, na maioria dos países não existe um monitoramento formal da operação do projeto ou de sua finalização. Isso está mudando, mas caso fosse dada a devida atenção durante o período de execução projeto, talvez, as comunidades indígenas não sofressem. Alguns primeiros passos têm sido dados em alguns países, com o desenvolvimento da "licença social para operação" (Heffron et al. 2018).

A Colômbia, por exemplo, tem tomado atitudes mais progressistas do que o Brasil, no que diz respeito à proteção dos povos indígenas, com um tipo de "licença social para operação." Em alguns casos os responsáveis pelo projeto e as comunidades indígenas e locais não foram capazes de chegar a um acordo, mesmo apesar da promessa de grandes gastos feita pelos desenvolvedores da iniciativa, e como resultado, o projeto acabou não acontecendo (Heffron et. al, 2018). Basicamente, o proponente do projeto não estava disposto a cumprir as novas normas demandadas — i.e garantir a justiça energética nos termos das cinco formas de justiça. Em termos legais, a Colômbia foi além de apenas permitir que uma Avaliação de Impacto Ambiental fosse o principal requerimento legal para garantir a permissão da extração e exploração dos recursos.

Em direção a uma nova dinâmica — desenvolvimento sustentável para todos

Toda a sociedade deve assumir seu lugar no enfrentamento das injustiças que acometem os povos indígenas no Brasil. O desenvolvimento nas terras indígenas, os ataques à seu modo de vida, e a marginalização dessas comunidades (que sofrem com a desigualdade) como produto dessas políticas, não deve permanecer sob o capricho de um líder político do tipo autoritário. Ações consistentes e independentes que estejam baseadas na busca e na garantia da participação (e inclusão conforme definidas em sua dimensão mais ampla) e da justiça precisam englobar essas comunidades no Brasil.

O fortalecimento de normas e procedimentos sustentáveis, que promovam a participação livre e informada nos processos de deliberação e no efetivo funcionamento da justiça, são mecanismos que contribuem para o empoderamento dos povos indígenas, permitindo que suas cosmologias e saberes sejam reconhecidos em seus próprios termos, e não em contraste com as cosmologias e saberes hegemônicos e em oposição a definição hegemônica de "nacionalismo" (em outras palavras, participação e justiça contribuem para reforçar o paradigma da potência, como descrito em Fernandes, Souza e Silva, and Barbosa 2018).

Aqui, nós reivindicamos que as comunidades indígenas sejam tratadas sob as normas internacionais emergentes da justiça energética. Se todos os envolvidos na extração de recursos forem enquadrados sob as normas da justiça energética — através da Justiça Distributiva, Justiça Processual, Justiça baseada no Reconhecimento, Justiça Cosmopolitana e Justiça Restaurativa — qualquer desenvolvimento que ocorra iria garantir que as comunidades indígenas não saíssem penalizadas com as desvantagens do desenvolvimento econômico, nem enveredassem pelo caminho da desigualdade, que há muito tempo, graças ao sistema existente, já afeta muitas pessoas. É tempo de mudança e, como foi afirmado anteriormente, muitas das nossas outras nações sul-americanas estão agindo. Essa reivindicação pela justiça energética precisa ir além da lógica imediatista da política atual.

Nós também reivindicamos a reafirmação das normas que sustentam o desenvolvimento sustentável. É importante reconhecer a importância dos empreendedores normativos — líderes indígenas, defensores dos direitos humanos, acadêmicos – pelo importante papel de ajudar a sociedade a agir de uma outra maneira e a adotar novos comportamentos. Esse esforço já demonstrou sua importância: grandes empresas de mineração parecem mais cautelosas no que concerne a exploração de minerais em terras indígenas (Fellet, 2020). É cada vez mais evidente que a destruição do meio ambiente pode produzir situações como as pandemias atuais, colocando as instituições sob pressão e aumentando ainda mais as desigualdades. Por isso, hoje, mais do que nunca, é importante que todos os segmentos da sociedade entendam que o saber indígena ajuda na proteção do meio ambiente, na gestão dos ecossistemas e na resiliência e mitigação das mudanças climáticas; a participação dos povos indígenas nos processos de decisão promovem o desenvolvimento sustentável para todos.

| Referências |

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